Abstract
In un recente studio della Fondazione Ellen MacArthur si dimostra come, a fini del contrasto ai cambiamenti climatici, l’attuazione di politiche energetiche sostenibili attraverso la produzione da fonti rinnovabili e l’efficientamento energetico non è sufficiente.
Quasi la metà delle emissioni di gas a effetto serra sono dovute agli attuali processi produttivi e di consumo.
Solo una completa transizione ad un modello di economia circolare è in grado di consentire il raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità fissati a livello internazionale e di contrastare efficacemente l’emergenza data dal riscaldamento globale.
Per tale transizione è necessario ripensare drasticamente i modi con cui oggi si producono e si usano i beni: passaggio fondamentale di questa transizione è la conservazione, attraverso il ricircolo, del valore dei beni in uso attraverso, ad esempio, politiche adeguate di riciclo, riuso e rielaborazione di prodotti che in mancanza sono destinati a diventare rifiuti, pur conservando valore intrinseco.
Ciononostante i decisori, tanto a livello internazionale quanto a livello locale, sono quasi esclusivamente concentrati sull’attuazione di politiche energetiche sostenibili più che sulla transizione verso un’economia di tipo circolare.
La travagliata storia della normativa italiana sull’End of Waste, che ancora non si è conclusa, costituisce forse una prova emblematica della parzialità dell’odierno approccio al problema.
10 ottobre 2019
Luca Pardi
ARTICOLO
La crisi globale determinata dai cambiamenti climatici e dall’innalzamento delle temperature medie impegna la comunità internazionale alla ricerca di soluzioni per scongiurare gli enormi danni conseguenti a questi fenomeni, se non arginati.
E’ oramai circostanza appurata che il riscaldamento globale è dovuto in gran parte all’emissione in atmosfera dei c.d. gas a effetto serra (GHG) causata (anche) dall’utilizzazione di fonti energetiche fossili e da un uso non efficiente dell’energia prodotta. Conseguentemente l’attenzione degli ordinamenti si concentra prevalentemente sulla riduzione delle emissioni soprattutto attraverso la transizione verso le energie rinnovabili da fonte pulita e sull’efficientamento energetico (esemplificativi a tal riguardo sono gli accordi internazionali in materia, ad esempio il c.d. Accordo di Parigi e o l’Agenda 2030, tesi prevalentemente a raggiungere questi obiettivi).
In base ad un recentissimo studio della Ellen MacArthur Foundation[1], però, questi sforzi non sono sufficienti per affrontare adeguatamente la crisi climatica e, da soli, non sono in grado di assicurare il raggiungimento dell’obiettivo fissato dall’Accordo di Parigi di contenere il riscaldamento globale entro 1,5 C°: l’uso di fonti energetiche fossili e lo spreco energetico, infatti, sono responsabili solo del 55% delle emissioni di GHG, mentre il restante 45% va ascritto agli attuali livelli e sistemi lineari[2] di produzione e consumo. Oggigiorno l’energia utilizzata per la sola estrazione di materie prime e produzione di beni, infatti, contribuisce per quasi la metà al totale delle emissioni di gas a effetto serra; ulteriore incremento di emissioni è causato poi dalle discariche dove vengono conferiti i rifiuti. Questo in base ai dati odierni; se si considerano le proiezioni, invece, tenendo presente l’incremento della popolazione mondiale, è stato calcolato che, per il 2050, la domanda di materiali industriali quali, ad esempio, il cemento, l’acciaio, l’alluminio e la plastica incrementerà da due a quattro volte il livello attuale mentre il bisogno di cibo aumenterà del 42% (risultando del tutto evidente che questo incremento di domanda e produzione avrà implicazioni drammatiche anche per l’aumento esponenziale delle emissioni di GHG). Tenendo presente che, con le odierne tecnologie, il livello delle emissioni derivanti dalla estrazione di materie/produzione di beni e dal conferimento in discarica è molto difficile da abbattere per vari fattori (l’estrazione/trasformazione di materie prime, ad esempio, necessita di energia proveniente da fonti fossili e per la maggior parte non possono essere realizzate usando elettricità proveniente da fonte rinnovabile), risulta intuitivo che, ai fini dell’efficace contrasto dei fenomeni climatici, affidarsi alla sola transizione verso le fonti rinnovabili e l’efficientamento energetico non è sufficiente, essendo necessario anche ripensare gli attuali modelli di produzione e consumo, passando dall’odierna economia estrattiva lineare all’economia circolare.
Come noto l’economia circolare si basa sull’attuazione di tre principi fondamentali: (i) minimizzare o eliminare la produzione di rifiuti e l’inquinamento per ridurre l’emissione di gas a effetto serra lungo la catena del valore; (ii) estendere quanto più a lungo possibile il ciclo vita di materiali e prodotti, per preservare l’energia incorporata in essi; (iii) rigenerare i sistemi naturali aumentandone la resilienza.
L’attuazione di questi principi passa attraverso specifiche azioni, alcune delle quali, per quello che qui interessa, sono:
Come emerge da questa brevissima e parziale disamina, la transizione verso un tipo di economia circolare è irrinunciabile per il raggiungimento degli ambiziosi obiettivi di tutela ambientale e sviluppo sostenibile, anche ai fini del contrasto ai cambiamenti climatici; uno degli steps fondamentali per questa transizione è quello di limitare quanto più possibile la produzione di rifiuti strutturando modelli di sviluppo che consentano il ricircolo, appunto, delle materie e dei beni che conservano utilità.
Avviare seri programmi di riuso e riciclo, poi, innescherebbe altri meccanismi virtuosi: le attività necessarie a tali fini, infatti, offrono notevoli potenzialità di ulteriore sviluppo economico e di guadagno, oltre alla produzione di materia prima seconda vendibile sul mercato (in aggiunta ai risparmi di risorse di cui già si è detto). Tali possibilità di ulteriori guadagni sarebbero in grado di stimolare investimenti in nuove metodologie di produzione e per la ricerca di nuovi materiali, anche nella elaborazione di beni vergini per renderli più facilmente riutilizzabili, determinando innovazione tecnologica ed ulteriori possibilità di espansione.
Per quanto riguarda l’Italia, tali evidenze sono state espressamente riconosciute, quanto meno, a livello programmatico.
Nel dicembre 2017 i Ministeri dell’Ambiente e dello Sviluppo Economico hanno pubblicato un documento[4] con lo scopo di “fornire un inquadramento generale sui principi dell’economia circolare nonché di definire il posizionamento strategico del nostro paese sul tema”: per contemperare l’espansione economica con la tutela dell’ambiente, realizzando quindi una crescita sostenibile, è necessaria una profonda revisione dei modelli di sviluppo, attraverso “l’abbandono dell’economia lineare, il superamento dell’economia del riciclo e l’approdo all’economia circolare.”
A tali fini nella parte dedicata alle misure di attuazione del nuovo paradigma, il ripensamento del concetto di rifiuto occupa il primo posto[5]: la sfida della transizione verso l’economia circolare è considerare ciò che adesso è un rifiuto come elemento mattone di un nuovo ciclo produttivo e per vincere questa sfida è necessario ripensare profondamente la normativa comunitaria e nazionale in materia.
Le regole attuali in tema di rifiuti sono particolarmente minuziose e rigorose ed in grado di limitare in maniera sensibile molte delle loro potenzialità intrinseche, soprattutto in virtù delle disposizioni che ne regolano la gestione e la movimentazione: per superare questa impasse sarebbe necessario limitare il concetto di rifiuto solamente a ciò che non ha valore economico per il mercato, applicando la normativa restrittiva solo a ciò che è veramente destinato all’abbandono, mentre oggi essa è estesa anche a materiali nobili e di forte richiesta.
Funzione fondamentale per tale obiettivo assumono le disposizioni sulla cessazione della qualifica di rifiuto – EoW (oltre che quelle sui c.d. sottoprodotti): la cessazione della qualifica di rifiuto costituisce un premio per gli operatori che si occupano di riciclo e di recupero trasformando i rifiuti in materiali riutilizzabili nei cicli economici. La cessazione della qualifica di rifiuto è uno degli strumenti principali per l’attuazione della tanto auspicata società del ricircolo.
Per la transizione verso il nuovo paradigma economico è però necessario fornire certezza agli operatori attraverso la predisposizione di strumenti normativi chiari: troppo spesso, infatti, le possibilità di trattamento di rifiuti e sottoprodotti per destinarli a nuovi cicli produttivi si scontrano con il timore di riuscire a provare alle autorità di controllo che i residui ed i materiali non sono più rifiuti, limitando le potenzialità espansive dei relativi mercati.
Alle intenzioni, però, non sembrano essere seguiti i fatti: nel disciplinare la materia EoW, infatti, sino alle più recenti modifiche legislative, il legislatore italiano si è dimostrato abbastanza ondivago.
La norma cardine sulla cessazione di qualifica di rifiuto è contenuta nell’art. 184ter del Testo Unico Ambientale inserita nel 2010 a seguito dell’attuazione della Direttiva 2008/98/CE.
Come noto nella sua formulazione originaria, in buona sostanza, la norma prevedeva che le attività di recupero, riciclaggio o trattamento, ed i relativi impianti, necessarie alla cessazione della qualifica di rifiuto, fossero autorizzate sulla base dei criteri stabiliti, per tipologia di rifiuto, da altrettanti decreti regolamentari di competenza del Ministero dell’Ambiente (c.d. Decreti End of Waste); nelle more dell’adozione di decreti specifici, ed in assenza di normativa comunitaria di dettaglio, poi si continuavano ad applicare le disposizioni sul recupero semplificato previste per i rifiuti non pericolosi (ex DM 5 febbraio 1998) per i rifiuti pericolosi (ex DM 6 giugno 2002 n. 161) e per i rifiuti pericolosi provenienti dalle navi (ex DM 17 novembre 2005 n. 269).
Il Ministero dell’Ambiente, con nota n. 10045 del 6 luglio 2016, aveva ritenuto che in mancanza di disposizioni di rango superiore (comunitarie e o nazionali contemplate dalla norma) i criteri da applicarsi per la cessazione della qualifica di rifiuto potessero essere determinati, caso per caso, dall’autorità competente in sede di rilascio dell’autorizzazione al singolo impianto o processo.
Non è stata dello stesso avviso la quarta sezione del Consiglio di Stato che, con sentenza n. 1229 del 28 febbraio 2018, ha annullato la nota ministeriale appena citata sulla base della considerazione che la Direttiva assegna agli Stati membri il potere di disciplinare la materia e non alle sue articolazioni interne. Delegare alle Regioni il potere di fissare i criteri EoW in sede di rilascio delle autorizzazioni e caso per caso, inoltre, contrasta con il dettato costituzionale che, all’art. 117, co. 2, lett. s), attribuisce alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema.
Alla luce di questa pronuncia, che di fatto ha comportato la paralisi dello sviluppo del settore EoW (ad oggi si registrano, infatti, solo tre regolamenti comunitari di fissazione dei criteri e tre Decreti EoW nazionali)[6] sarebbe stato urgente un intervento del legislatore.
Il Parlamento si è però attivato solo dopo oltre un anno approvando una norma che ha scontentato tutti gli operatori.
L’art. 1, co. 19, del c.d. Sblocca Cantieri dello scorso giugno, ha infatti modificato il comma 3 del 184ter, nel senso che i criteri previsti dagli allegati ai DM per il recupero semplificato (già disciplinato dalla precedente versione) si applicano anche nelle procedure ordinarie di autorizzazione rilasciate dalle competenti autorità: in altre parole, pur in assenza di specifici Decreti EoW, le Regioni possono comunque procedere ad autorizzare le attività di recupero di tipologie di rifiuti, utilizzando come criteri EoW quelli previsti da(gli allegati ai) decreti per il recupero semplificato, già menzionati dalla versione originaria della norma e su ricordati.
Come si diceva, però, la nuova formulazione ha scontentato gli operatori di settore: la principale critica mossa al recente intervento regolatorio è che, ancorare il rilascio delle autorizzazioni a criteri elaborati oltre venti anni fa, significa escludere tipologie di rifiuto, attività di recupero e o l’ottenimento di prodotti non previsti, ad esempio, dal DM 5 febbraio 1998. In buona sostanza le disposizioni dello scorso giugno hanno ingessato il riciclo dei rifiuti, fermandolo alle tecnologie, tipologie e prodotti del 1998 senza tenere in debito conto le continue e rapidissime innovazioni in materia.
A nemmeno sei mesi dall’entrata in vigore dello Sblocca Cantieri il Governo ha annunciato di voler a breve ritornare sul tema con proposte di ulteriori emendamenti alla disciplina (con buona pace delle, pur riconosciute, esigenze di certezza del diritto e di chiarezza necessarie agli operatori per un adeguato sviluppo del settore).
È di pochi giorni orsono l’annuncio fatto agli organi di stampa da rappresentanti del Ministero dell’Ambiente che, nel decreto legge per la tutela del lavoro e crisi aziendale attualmente all’esame del Governo, sarà inserito un emendamento all’attuale disciplina EoW, già approvato in commissione Territorio, Ambiente e Beni Ambientali.
Tale emendamento, nelle intenzioni di chi lo ha concepito, dovrebbe snellire e decentralizzare le procedure, in quanto a decidere modalità e termini per la cessazione della qualifica di rifiuto, saranno in sede di autorizzazione gli organismi preposti nelle Regioni. Dovrebbero inoltre essere previsti meccanismi di coordinamento e di controllo da parte dello Stato.
Rimane solo da vedere quale sarà in concreto la nuova disciplina sull’end of waste.
Certo è che, al di là delle affermazioni sensazionalistiche, il problema non è di immediata risoluzione: difficilmente superabili, ad esempio, appaiono infatti i rilievi mossi dal Consiglio di Stato nella già ricordata sentenza, circa l’incostituzionalità di una norma che attribuisse sic et simpliciter alle Regioni la competenza ad emanare la disciplina di dettaglio in materia, anche fosse solo caso per caso.
Probabilmente la strada che si era scelta con lo Sblocca Cantieri, cioè quella di considerare i criteri già dettati in tema di recupero semplificato come criteri generali da applicare anche ad altre categorie di rifiuto non è così sbagliata; certo le disposizioni che li determinano andrebbero adeguate allo scopo e certamente si dovrebbe pensare a meccanismi di adeguamento più o meno automatico alle innovazioni tecnologiche, ma forse sarebbe meglio intraprendere questo sforzo piuttosto che rischiare di approvare norme inadeguate o che non passino il vaglio della Corte Costituzionale e o della Commissione Europea, ritardando ancora il necessario impulso ad un settore vitale per i fini di cui si è discorso.
10 ottobre 2019
Luca Pardi
[1] Ellen MacArthur Foundation, Completing the Picture: How the Circular Economy Tackles Climate Change (Sept. 2019); www.ellemacarthurfoundation.org/publications
[2] Gli attuali modelli produttivi e di consumo corrispondono ad un’economia definita lineare (o estrattiva) basata sul paradigma take-make-waste, ossia estrazione di materie prime (take) – fabbricazione/uso di prodotti (make) – produzione di rifiuti (waste).
[3] Eureka!Recycling, Recycling Plastic: Complications & Limitations, https://www.alexandriava.gov/uploadedFiles/tes/solidwaste/info/RecyclingPlasticComplications.pdf
[4] Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e Ministero dello Sviluppo Economico, Verso un modello di Economia Circolare per l’Italia – Documento di inquadramento e posizionamento strategico, 13 dicembre 2017.
I temi dello sviluppo sostenibile e della transizione verso l’economia circolare, per l’attuazione del c.d. Green New Deal, sono stati diffusamente ripresi nel programma del governo attualmente in carica lo scorso settembre: su 29 punti programmatici, sette sono dedicati alla tutela ambientale, alla sostenibilità ed alla transizione verso il nuovo modello di produzione e consumo.
[5] Cfr. Documento cit., pag. 43
[6] A livello comunitario: il Reg. n. 333/2011 sui rottami di ferro, acciaio ed alluminio; il Reg. n. 1179/2012 sui rottami vetrosi ed il Reg. n. 715/2013 sui rottami di rame. A livello nazionale: il DM 22/2013 sul combustibile solido secondario; DM 69/2018 sul conglomerato bituminoso e il DM 62/2019 sui prodotti assorbenti per la persona.
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